导语：被纳入“军事最终用户”清单的58家中国公司下一步极有被可能列入“实体清单”，面临美国供应链被掐断的风险。此次行动是美以“涉军”名义制裁中企的新进展，却不是结束，特朗普政府对华制裁攻势可能会持续到其卸任前的最后一刻。

 

当地时间12月21日，美国商务部发布公告称，商务部工业和安全局（BIS）修改《出口管制条例》（EAR），将103个外国实体纳入“军事最终用户”（Military End Users，MEU）清单，其中包括58家中国公司和45家俄罗斯公司。向“军事最终用户”出售可能用于军事用途物品的美国公司，需要向商务部申请许可证，但商务部一般不会轻易批准。商务部长罗斯（Wilbur Ross）指出，“此举建立了一种新的程序，可以在MEU名单上指定‘军事最终用户’，以协助出口商筛选客户”。

此次对华制裁行动，有如下五点值得注意：

 

1．“军事最终用户”清单距离成为“实体清单”仅差一步之遥。按照美国的制裁制度，“军事最终用户”“军事最终用途”（Military End Use）和“实体清单”（Entity List）一样，都归在BIS管理下的《出口管制条例》中。“实体清单”规定了具体的出口限制对象，“军事最终用户”“军事最终用途”是实施出口管制的具体理由。“军事最终用户”指的是“国家武装部队、警察及任何协助维持或生产军事物品的个人及实体”，当一家实体被列为“军事最终用户”后，大概率会被拉入“实体清单”中。两者的效力也不相同，被列入“实体名单”的实体与美国之间的任何商业交易都必须得到商务部的批准，而被列入“军事最终用户清单”的实体则是在被出售最终可能用于军事用途的物品时才受限，前者比后者控制的范围要大得多。而且，除了商务部，国防部也可以依据1999财年《国防授权法案》，做出类似“军事最终用户”清单的指定并提出建议，但最终是否被接受由商务部决定。

 

2．被指定企业面临美国供应链被掐断的风险。被列入“军事最终用户”清单后，美国的出口商、再出口商、转让者向清单上的企业出口、再出口或转让（境内）可能用于军事用途的物项，都必须获得商务部许可后才能进行交易。被制裁企业在供应链上，依据对美方产品、技术和相关服务的依赖程度不同，受到不同程度的影响。而且，与被制裁企业有业务往来的商业伙伴，基于交易的安全性，将会加强相关尽职调查，这无疑会给被制裁企业的商业小环境带来“寒蝉效应”，运营成本增加和品牌形象损失不可避免。

 

3．此次行动是美以“涉军”名义制裁中企的新进展。美商务部长罗斯指出，此次制裁的背景是中俄“为破坏美国军事计划而转移美国技术”，而美国防部认识到必须采取措施予以打击，包括指定“与中国军事有关”的公司名单。在此之前，美方已经在针对“军事最终用途”和“军事最终用户”方面进行了多番操作，相信这不是最后一次。今年4月28日，BIS就《出口管理条例》（EAR）发布新规：（1）扩大对“军事最终用途”的定义，包括支持或有助于军事项目的操作、安装、维护、修理、开发或生产的物品，从而扩大了军民两用物项的出口管制范围；（2）以前面向中国大陆及其他几个国家的“民用最终用途”和“民用最终用户”涉嫌国家安全的出口，亦将接受BIS的审查；（3）对国家安全管制下的物品出口到影响美国家安全利益的国家，需要申请许可。此后，特朗普政府打击“涉军”中企的节奏越来越快：6月12日，美国防部提出包括20家中企在内的“中国军方拥有或控制的公司”名单；8月28日，美国防部继续将包括中国交通建设公司、中国化工集团在内的11家中国企业加入此名单；12月3日，美国防部再将包括中芯国际在内的4家中国公司加入该名单。

 

4．特朗普政府对华制裁攻势可能会持续到其卸任前的最后一刻。此次制裁规模之大，实属罕见，也显示出特朗普发动对华制裁攻势仍在继续，且势头不减反增。美商务部强调，这次只是第一批清单，并非最终清单。据此判断，在距特朗普政府明年1月20日下台不到一个月的时间内，以特朗普政府“最后的疯狂劲”，再次将其他中国企业纳入“军事最终用户”仍存较大概率。在此之前的12月18日，美商务部以“保护国家安全”为由，将60个中国实体列入清单。《华尔街日报》当时认为，这或许是特朗普政府下台前针对中国科技企业的“最后一次打击”。此次再添58家中企进入“黑名单”的事实证明，特朗普政府“还没疯够”，对华制裁打击远不止于此。路透社11月23日透露的“军事最终用户清单”包括89家“涉军”中企，相比之下这次虽少了31家，但其中必有美方的特殊考量，不排除以后再将这31家中的某些企业加入“黑名单”。

 

5．双用途技术将继续是美重点管制的关键领域。军事安全担忧是美对中美科技竞争的核心关切，从长远趋势看，美将前沿技术视为新一轮军事转型的关键，将中国在该领域的进步视为威胁。美方向来对中国军民融合战略从负面角度看待，认为“中国用美国的技术来发展自己的军事力量，然后与美国竞争，进而威胁到美国的国家安全利益”。据悉，内定出任拜登政府财政部副部长的沃利·阿迪耶莫（Wally Adeyemo）将负责制裁评估事项。他近日公开强调，未来美国的制裁政策将会“高度聚焦”国家安全问题。在大国竞争日益激烈的战略背景下，以国家安全名义遏制中国军民融合战略，乃是共和、民主两党的共识。即使拜登上台，预计也不会在这方面放松对华遏制。

综上，此次制裁显示美方“精准打击”中国特定产业的意图明显，也说明加强在新兴和前沿技术领域的对华技术封锁，仍将是美对华政策的关键组成部分。美加大双重用途技术出口管制的力度可能越来越大，这点不会因为美国政府更替而改变。据悉，拜登入主白宫后，不会放弃将制裁作为发挥美国影响力的核心工具，但会采取比特朗普政府更慎重、更精准和周全的制裁政策。预计拜登政府就位后会很快对美制裁政策进行整体评估和策略调整。建议中国企业以风险管控为核心要件，采取稳健措施应对。

 

2020年12月21日美国“军事最终用户”清单涉华企业名单

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